作者：史卫民
页数：555
出版社：中国社会科学出版社
出版日期：2008
ISBN：9787500468417
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节选
nbsp; 序
“选举”是一个古老而常新的话题。从辞源学上诠释，选举就是择善
者而举之。它作为公共行为，属于政治活动范畴。用现代政治学的观点来
分析，选举是一种具有公认规则的程序形式，其实质是人民主权的寄存过
程。
“选举”这个词在中国出现很早，至少在汉代已被经常使用。《淮南
子·兵略》中就有“选举足以得贤士之心”的说法；《汉书·鲍宣传》也
有“龚胜为司直，郡国皆慎选举”的记载。二十四史自《旧唐书》至
《明史》皆有“选举志”。不过，中国古代的所谓“选举”，如西周之宾
兴，①汉代之举孝廉及贤良方正，无论是“选士”还是“选官”，都与现
代的选举不可同日而语。严格讲，中国古代的“选举”，实际上是一种居
高l临下的“选拔”，是统治阶级按照自己的意志和需要，设定程序，挑选
代理人的过程。换言之，选拔的实质是统治阶级“治权”的寄存过程，
其权力合法性的来源，是统治阶级的同意，而非人民同意。因此，选拔出
来的人因其并非人民的代表而眼睛朝上，他们只对上级负责而不对人民负
责，这是中国古代的“选举”与现代选举的根本区别所在。
在古代西方，如雅典和古罗马，有用选举形式来选择官吏、教皇甚至
皇帝的传统，然而由于对选举权限制极严，而且是有组织地公开投票，所
以即使平民参加选举，也改变不了贵族专政的实质，选举成为贵族阶级治
权寄存的方式。不过，随着选举权的逐步放宽，民众选择的实质性要素已
在中世纪的教皇选举会议和一些国家的议会中初露端倪。
扩大选举权，在近代，是新兴的资产阶级同封建贵族势力斗争的产
物；在现代，是工人阶级同资产阶级斗争的结果。19世纪法国政治思想
家托克维尔说过：“每当一个国家开始规定选举资格的时候，就可以预见
总有一天要全部取消已做的规定，只是到来的时间有早有晚而已。这是支
配社会发展的不变规律之一。选举权的范围越扩大，人们越想把它扩大，
因为在每得到一次新的让步之后，民主的力量便有所增加，而民主的要求
又随其力量的增加而增加。没有选举资格的人奋起争取选举资格，其争取
的劲头与有选举资格的人的多寡成正比。最后，例外终于成了常规，即接
连让步，直到实行普选为止。”①
扩大选举权，既是政府寻求民众对其合法性认可的途径，又是民众寻
求选择政府的发言权的具体表现，其最佳形态便是普选权的彻底实现。普
选权意味着只有公民选举产生的政府才具有合法性。这既是一种政治理
念，又是一种政治原则。它向世人宣示：公民有权选择政府。因此，普选
权奠定了现代民主政治的基础。普选制的功能在于，周期地通过非暴力
的、有序的方式，即公民普选的方式，实现公共权力机构的产生、让渡与
更迭。作为现代民主政治的一种制度保障，它对于维护政治稳定和推动政
治发展起着决定性的作用。它不仅是人民主权原则、社会契约原则以及公
民的平等、自由权利的实现形式，而且是公共权力机构运作过程中，参与
机制、竞争机制、制衡机制、纠错机制、法治机制的制动杠杆。从这个意
义上说，选举是民主纵向结构的起点。
不过在西方，取消对选举人的财产、教育程度、种族、性别等等资格
的限制，差不多花费了一个多世纪的时间，直到20世纪，普选制才陆续
建立：北欧各国大体上在第一次世界大战后建立起普选制；英国于1928
年议会通过“国民参政(男女选举平等)法”，实现了普选制；法国于
1944年、意大利于1945年实行普选制；美国则是1970年尼克松总统签
署了保证黑人选举权的法案，才算是基本实现了普选制。
现代中国不存在西方国家曾经有过的对选举人的财产、教育程度、种
族、性别等资格限制的问题。中国基层民主政治的发展，滥觞于农村基层
自治组织的直接选举制度的确立。这种基层直接选举制度，属于规范的普
选制范畴，可以与任何国家的普选制相匹俦。
一般说来，选举制度是由一些基本规则组成的，包括：(1)确定选
民和候选人的资格，如国籍、年龄、条件等；确定选民和候选人的基本程
序，如选民登记与候选人的产生办法等。(2)选区的划分。现代选举是
以一定的单位来进行的，一般的做法是以一定的地域为基本单位，称为
“地域代表制”；也有采用“行业代表制”的，即按职业或行业划分选举
单位。(3)选举方式，主要有直接选举和间接选举。虽然一般认为直接
选举比间接选举更具民主性，但切不可把直接选举误认为是直接民主。纯
粹的直接民主是指人民自己统治自己，是人民不问断地直接参与行使权
利。直接民主根本不需要选举代表，更不需要选举官员，一切事情都由全
体公民大会投票解决。投票不等于选举，简单地说，选举并不制定政策，
选举只决定由谁来制定政策。凡需要选举代表的民主，都是间接民主，不
管是直接选举还是间接选举。(4)选票计算制度，分多数代表制(又分
为相对多数代表制和绝对多数代表制)和比例代表制两种基本类型。多
数代表制规定，得票最多的个人或团体得到某个选区的代表席位；比例代
表制规定，根据一定的政党获得的选票总数来确定当选人数。此外，还包
括选举的具体办法和程序，如候选人如何竞选，选举费用的获得与使用等
等。西方国家的选举制度十分复杂，选举制度不同导致选举结果不同，里
面大有文章可作。
从各国确定的选举制度来看，尽管某些基本原则是普遍适用的，但如
何在制度安排中体现这些原则，并落实在现实政治生活中，却表现不一。
由此可见，选举是极为复杂的现象，它涉及政治和社会生活的所有方面。
因此，孤立地研究选举不可能得出正确的结论，必须把选举与政治结合起
来研究。在国外，选举和公民投票的研究，已经形成一门独立的学问。
1949年，牛津大学的学者弗兰克·哈迪率先在英语中创造了“选举学”
这一概念，1952年便出现在印刷品中。“选举学”涵盖了法律结构、选举
制度、个人行为、候选人选择、政党与舆论媒介的竞选运动、民意测验、
选举结果的统计分析以及选举地理学等重要命题，成为政治学、历史学、
社会学、统计学等多学科交叉的一门显学。从理论上说，选举制度能够影
响一个国家政治生活的许多方面。当选举导致政府组成的交换时，新的面
孔和能力便会给政治体制带来生机和灵活性，这也许是“选举学”日益
引起人们关注的真正原因。
以发展基层民主为目标而兴起的农村基层选举和县、乡人民代表大会
代表选举，为开展以选举为切人点的中国政治研究提供了舞台。中国社会
科学院的政治学研究的学者为此立项进行跟踪研究，并推出“选举与中
国政治丛书”，抛砖引玉，以期加深对中国政治变迁的理解。
“选举与中国政治丛书”以中外选举和中国政治两大主题为研究宗
旨，编选相关的课题研究成果(包括专著、研究报告、译著和编著)，系
统探索选举政治与民主建设问题，为推进中国的政治发展和现代化建设贡
献绵薄之力。
“选举与中国政治丛书”计划分辑出版，渐次与读者见面。
“始生之物，其类必丑”。“选举与中国政治丛书”一定存在不少缺点
甚至是错误，敬请方家先进不吝指教。
白 钢
2004年6月18日
前言
中国在20世纪80年代中期顺利完成了人民公社管理体制向乡镇政府
管理体制的过渡，但是在此后十余年的发展历程中，无论是管理体制还是
治理方式，都暴露出了一系列问题。
就管理体制而言，一方面是“县乡关系”问题，即乡镇政府与县级
政府的关系始终没有完全理顺，使乡镇一级成为“条块”结构中矛盾颇
为突出的部分。另一方面是“乡村关系”问题，即作为一级政府的乡镇
与村民自治组织的关系亦没有完全理顺，并已成为制约村民自治发展的一
个重要因素。与此相关的是乡镇机构的膨胀和人员大量增加，已成为政府
越来越难以应对的财政和人事负担。
就乡镇治理方式而言，一是权力结构方面的问题，既有始终困扰乡、
村两级组织的“党”与“政”的权力划分、运作与制衡问题，也有村民
自治权与基层国家权力的冲突问题。二是政府功能方面的问题，乡镇政府
不仅与“服务型”政府相距甚远，甚至已带有“局部地方专制主义”的
特征。三是公民参与方面的问题，对乡镇一级的政府行为，不仅一般村民
难以知情，即便是乡级人大代表，也难以享有真正的知情权和参与权。
1998年开始的改革开放以来的第四次政府机构改革，以及2000年开
始的农村税费改革，使乡镇问题更加突出。
机构改革的一个重要举动是撤并乡镇，使全国乡镇的数量大幅度减
少，但是“庙减人不减”的现象较为普遍，“减员增效”的改革在乡镇一
级发挥的作用并不明显，同时又带来了一些新的体制不顺问题。农村税费
改革的重要影响是减少了乡镇政府的收入，乡镇政府可用财力大幅度下
降，拖欠乡镇干部工资的现象有所增加，农村公益事业建设面临更大困
难。加上乡镇普遍存在大量债务，乡镇“不稳”已成为不容忽视的事实。
如何既能真正减轻农民的负担，使群众性自治组织发挥其应有的作
用，又能使政府在大大降低管理成本和提高服务效能的基础上，对农村进
行有效的管理，已是亟待解决的问题。要解决这一问题，不仅需要对现有
的乡镇管理体制作综合性研究，更需要对已有的乡镇改革试点作认真的调
查和分析，评估这些试点对乡镇改革走向的影响，进而找出乡镇改革最可
行的路径。
2000年7月，中国社会科学院将“基层民主政治建设研究”列为院
重大研究课题，课题研究时间为4年(2000年7月一2004年6月)，并为
此建立了“基层民主政治建设研究”课题组，课题组将乡镇选举以及乡
镇改革确定为进行学术研究的重要领域之一。2003年7月，中山大学政
治与公共事务管理学院承担了福特基金会“乡镇治理与创新研究”课题，
“基层民主政治建设研究”课题组的主要成员亦参加了相应的调查和研究
工作。本书就是两个课题的综合研究成果。
本书主要探讨的是选举与乡镇改革的关系，选择的实证研究案例大多
数与选举有关，但是亦择点对行政改革与综合体制改革进行了研究。两个
课题组先后在四川省遂宁市、河南省焦作市、江苏省宿迁市以及湖北省咸
安市、黄冈市就乡镇改革试点情况进行实地调研，就乡镇选举和乡镇改革
涉及的重大理论和实践问题进行综合研究，并由课题组成员分章撰写了本
书。各章成稿后，由史卫民通稿，进行了统一修改。
本书分为四个部分。第一部分介绍1953—2003年乡镇选举发展的总
体情况，以期说明乡镇选举改革是在什么样的制度背景下出现的并面I临哪
些问题。第二部分是2001年以来乡镇长选举改革试点的调查报告或调研
报告，通过具体事例的分析，说明乡级国家机关领导人员选举改革的发展
趋势。第三部分是2003年以来乡镇党委书记选举改革试点的调查报告或
调研报告，通过实证研究，探讨党内民主发展的走向及其与乡镇改革的关
系。第四部分是2002年以来乡镇综合体制改革试点和行政改革试点(以
行政服务中心建设为重点)的调查报告或调研报告，以及未成功的改革
试点方案的分析报告，说明行政改革的效果和改革面临的难题。第十五章
是全书的总报告，通过对乡镇现状和乡镇改革思路的综合介绍，说明乡镇
改革面临的形势，并对现有的三种类型的乡镇改革实践进行综合评估，就
乡镇改革的路径选择提出建议。
本书侧重于实证调查和研究，以期与学术界共同探讨乡镇改革的重大
问题。个案分析和综合研究，都难免有所缺漏，欢迎来自各方面的批评教
正。
第六章
江苏省宿迁市宿豫县保安乡
“公推竞选”乡长调查报告①
史卫民何鸣 赵春晖
2003年6月，江苏省宿迁市宿豫县全面铺开乡镇党委书记、乡镇长
的“公推竞选”工作，面向全县“公推竞选”乡镇党委书记、乡镇长。
所谓“公推竞选”乡镇党委书记、乡镇长，就是“广泛组织动员党员群
众，自下而上、多层次多渠道民主推荐确定候选人初步人选，通过驻点调
研、竞选演说、质询答辩、民意测验等方式择优确定正式候选人，由党员
代表大会或人大代表会议依法进行差额选举，产生乡镇党委书记、乡镇长
的干部选拔任用方式”。②在宿迁市委、市政府看来，“公推竞选”是该
市首倡的一种重要的干部人事制度的改革，而且预期这样的改革举措将对
乡镇治理产生良好的影响，因此早在2003年2月就已经开始对“公推竞
选”进行周密的设计和部署。2003年4月，宿迁市委、市政府选取群众
基础较好的宿豫县进行试点工作，在侍岭镇试点了镇长的选举，在曹集乡
试点了党委书记的选举。经过试点，宿迁市委、市政府认为改革的反响是
令人满意的，遂决定在宿豫县进一步全面推开，第一批选定11个乡镇同
期举行乡镇长的“公推竞选”，保安乡就是其中之一。
保安乡位于宿豫县东北部，平原地貌，距县城30公里，四邻都是乡
村，交通闭塞，是苏北一个典型的农业乡，下辖8个村民委员会，全乡面
积46平方公里，耕地3．7万亩，人口2．3万人。保安乡的经济状况在苏
北宿迁地区比较典型，是一个传统的农业大乡，也是财政穷乡，2002年
全乡国内生产总值为10561万元，预算内财政收入为325万元，农民人均
纯收入为3152元。在国内生产总值中，第一产业产值4428万元，占
41．93％；第二产业2695元，占25．52％；第三产业3438万元，占
32．55％。全乡从业人员11562人，其中从事一产的人员为9147人，二产
1496人，三产919人，个体私营企业38家。保安乡政府机关现有在编人
员为69人，其中行政编制26人，事业编制43人，年财政收入402万元。
保安乡“公推竞选”乡长工作于2003年6月25日结束，课题组于
2004年2月和10月两次在保安乡调查，调查过程主要是收集选举过程中
的文件和资料，并在保安乡对当事人和群众进行了一系列的访谈，下面是
我们的调查情况，除重点介绍保安乡的选举情况外，还将涉及其他10个
乡镇的选举情况，以期对推广后的乡镇长“公推竞选”制度有一总体的
把握。
一“公推竞选”的规则
“公推竞选”的规则很复杂，总的来说分为“公推”和“竞选”两
部分。“公”，就是公开的意思，“公推”就是公开推荐候选人。就宿迁
市委、市政府的理解，“公推”包含两层意思，一是决定候选人的过程
公开，二是决定候选人的过程有一定的公众参与性，目的是防止少数人
操纵候选人的推选。“竞选”相对而言含义稍微复杂一些，宿迁市委、
市政府认为“竞选”是选举，而不是选拔，应该与“公选”区别开来，
不是以考试选拔人才，而是侧重于体现民意；“竞选”突出了竞争这个
要素，是强一强之间的竞争，而不是强一弱搭配的“配选”。①为了体现
“公推竞选”的实质内涵，根据宿迁市委、市政府的意图，宿豫县委、
县政府在《宿豫县“公推竞选”乡镇长工作实施方案》中为“公推”
设计了四轮推选环节，为“竞选”设计了四个阶段，来保证改革目标的
实现。
“公推”首先要确定候选人的选拔条件，宿豫县委、县政府规定参与
“公推竞选”人员的任职资格条件如下：
参加竞选乡镇长的人员必须符合《干部任用条例》规定的领导
干部基本条件，并具备以下任职资格：
(1)具有大专以上学历；
(2)年龄在37周岁以下(1966年1月1日以后出生)、现任乡
镇党委副书记、副乡镇长和县直副科级以上干部，年龄可以放宽到
40周岁(1963年1月1日以后出生)；
(3)现任副科级以上职务；第一学历本科以上、工作满3年以
上、有2年以上乡镇工作经历的，不受职级限制。
宿豫县委、县政府规定凡是符合上述条件的人员，都可以作为候选人
选进入推选环节。
推选环节共包括四轮推荐，一是基层党委定岗推荐；二是在全县副科
级以上干部大会上，由所有副科级以上干部推荐，同时动员符合条件人员
自荐；三是召集县四套班子领导成员及法、检两长推荐；四是召开县委常
委会推荐初步候选人。通过四轮推荐之后，最终确定3名候选人初步人选
进入竞选阶段。①
候选人的推荐，有两条原则：一是每轮推荐都采取票决制；二是原则
上不推荐本乡镇人员及在本乡镇任职的官员为本乡镇的候选人，采用异地
任职的原则。第一条原则是为了保证推选的公平性，防止个别领导左右推
选结果。第二条原则是为了保证“竞选”阶段的公平性，防止本地参选
人员利用人际关系拉票。
竞选环节共分为驻点调研、竞选演说、民意测评和正式选举四个阶段。
第一阶段是驻点调研，组织候选人初步人选到竞职乡镇进行为期一周
