作者：霄金辉
页数：214
出版社：郑州大学出版社
出版日期：2007
ISBN：9787811067231
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内容简介
中国现代化的关键在于农村现代化，其难点也在于农村现代化，可以以说没有农村的现代化就没有中国的现代化；农村现代化的命运如何，决定了整个中国现代化的发展前途。 本书是以村民自治为视角来考察它对农村社会现代化的影响。其内容包括农村现代化的理论与实践、乡村治理的理论和实践、村民自治与农村政治现代化、经济现代化、文化现代化、村民自治与农民现代化、村民自治存在的问题及对策分析等。
本书特色
中国现代化的关键在于农村现代化，其难点也在于农村现代化，可以以说没有农村的现代化就没有中国的现代化；农村现代化的命运如何，决定了整个中国现代化的发展前途。
本书是以村民自治为视角来考察它对农村社会现代化的影响。其内容包括农村现代化的理论与实践、乡村治理的理论和实践、村民自治与农村政治现代化、经济现代化、文化现代化、村民自治与农民现代化、村民自治存在的问题及对策分析等。
目录
节选
nbsp; 序
当前，我国的经济、政治、社会发展正迈入一个新
的历史阶段，处于全面奔小康和经济社会体制继续转
型的重要时期。在经济发展取得巨大成就、社会进步
日新月异的同时，也面临着体制转轨当中的诸多矛盾
和困难。这样的时代、这样的成就和这样的问题，既为
公共管理理论研究提供了宽广的舞台和丰富的资料，
也为公共管理领域的实践者和理论探索者提出了大量
值得深入研究的课题。
从世界范围来看，当代公共管理同样存在着公共
服务赤字、财政赤字、绩效赤字、信任赤字等重大问题。
公共管理实务界和理论界应当具有直面这些重大问题
的勇气，更要积极寻求解决这些问题的方式、方法。孔
子说过：“志于道，据于德，依于仁，游于艺。”公共管理
要有个大道，大道不能变，底线不能动摇，这个大道就
是公共利益。它构成了公共管理这一职业的最根本的
价值基础，或可称之为公共行政的精神所在。对于公
共管理理论和实践中重大问题的探讨必须从公共利益
这一“大道”着眼，否则公共管理可能蜕变成追逐自我
利益的领域。
尽管自古以来人们对公共利益的见解是仁者见
仁，智者见智，有学者称其为“政治浪漫主义”，甚或有
学者直斥其为政客为谋求政治权力而编制的冠冕堂皇
的说辞；但我个人认为公共利益是可诉求的，关键是我
们必须认真审视以下几个方面的问题。对这些问题的
审视虽说不能完全涵盖公共利益的内涵，但它却能够
使我们就公共利益达成某种最低意义的共识。在公共
管理实务和理论界有关公共利益问题的探讨付之阙如
的背景下，这种共识的达成显然是亟须的。
第一，公共管理是否尊重人性尊严，是否保障公民
权利。政府的责任在于保护人权，保障公民的基本权
利不受侵害。这就要求公共管理部门应当以人自身的
发展作为最终目的，彻底摒弃那种将人视为工具的功
利主义政策观念。在公共利益和公民基本权利保障的
衡量上，避免借口公共利益来侵害公民的权利。
第二，公共管理是否能够超越公共管理部门自身
利益与特殊利益集团的利益，保护大多数人的利益。
公共权力的部门化和部门利益化，以及公共政策日益
为特殊利益团体所垄断，是当前全球公共管理部门合
法性危机的最主要根源之一。对于公共管理而言，首
要的是保障公民权，照顾大多数人利益，让多数人得
利；其次，公共管理要超越集团利益，坚持弱势优先原
则；再次，在尊重科学和理性的前提下努力保持长期、
中期、短期利益之间的平衡。
第三，公共管理是否能够实现社会正义。首先，要
做到权利的绝对公平，不能说农民的生命和城市人的
生命价值不一样，法律权利不一样，那万万不行!其
次，提供平等的机会，包括发展机会、就业机会等。再
次，讲究程序正义，实现公共管理程序规范化、科学化。
最后，分配正义，包括法律保护合法收益原则、社会福
利原则、再分配效率原则。
第四，公共管理过程能否更具有开放性。公共管
理不是御民之术，而是为人民服务。制定重要公共政
策要让社会各阶层广泛参与，尤其是相关利害人参与．
自由的精髓在于每个人都能参与决定自己的命运。政
府职能转变与公民自治能力的提高有很大关系．要鼓
励公民积极参与更多的公共治理活动，政府职能的转
变有赖于更多的公民的政治参与。此外，要坚持责任
政府论，责任和权益之间要平衡。
需要指出的是，公共利益的界定和实现产生于我
们这个社会制度性的对话过程之中，这一对话过程是
十分重要的，它需要一套正式的和非正式的制度安排
来加以保障。这里所谓正式的制度安排，根据经济合
作与发展组织(OECD)的观点，最基本的包括四个方
面：一是Infbmling Citizen，即充分保证老百姓的知情
权；二是Representing Citizen，即真正地方方面面代表
老百姓；三是在公共政策的制订过程当中，能够来改变
传统意义上所谓的专家规划，真正实现公共政策的社
会设计观；最后一条是必须保证公民有机会、有渠道甚
至直接介入公共利益的提供当中去，而非正式的制度
安排，最终依靠的是公共行政者的伦理自觉性。
老子曾说：“执古之道，以御今之有。能知古始，
是谓道纪。”研究公共管理必须探究其规律，彰显其精
神。公共管理是一门在矛盾和价值利益冲突中寻求平
衡的艺术。作为社会产物的政府，是当代中国公共管
理的主体，研究公共管理的规律，就必须研究政府的治
理理念、政府的绩效。政府管理是需要成本的，若想减
少行政成本，必须提高绩效，进而要求必须推进政府管
理创新，尤其是推进管理体制和制度创新。从更深层
次上看，执行创新的微观个体是政府公务员，因此提高
公务员的行为素养也非常关键。而究其一切都要体现
公共管理精神，以推进中国公共管理事业的健康发展。
郑州大学出版社出版的“中国当代公共管理研究
文库”这套丛书，饱含着几位年轻的公共管理研究者
对于公共管理理论和实践的可贵探求，也体现了他们
对于公共行政精神的理解。这套丛书从不同角度反映
了中国近三十年公共管理的历程和改革发展经验，初
步展现了公共管理事业的新景象，值得一读!对于有
志于研究公共管理的同仁，以及对中国发展有兴趣的
读者，我相信这套丛书会打开一扇公共管理实践的新
窗户，在读者饱览美景的同时，对新时期中国公共治理
的发展也会有新的体认。
张成福
2007年3月28日
第三章
村民自治与农村政治现代化
近些年来，越来越多的人开始关注起农村来，但
是他们中大多数人认为中国农村存在的主要问题是
经济问题，而不是政治问题。所以即便是在中国农村
村民自治搞得轰轰烈烈的今天，农村政治依然没有在
百姓心中形成概念，甚至在社会科学工作者以及政治
学者中也没有达成共识。毫无疑问，当前农村最主要
的问题当属经济问题，这也符合国家以经济建设为中
心的战略举措。但同时我们也会发现，农村中的许多
问题，不仅仅是经济问题，而且包含着相当多的政治
因素。特别是由于农村经济关系的变化使得以农民
为主体的各种政治关系也发生了巨大的变化，从而给
农村基层工作，比如计划生育、社会治安等都带来新
的问题。因此我们必须从政治的高度看待农村存在
的一系列问题，这样才有助于农村经济体制改革的深
化和整个国民经济的顺利发展。
在过去的十多年，由于我国政府集中精力进行经
济改革，政治体制改革相对处于一种滞后的状态，民主化的进展有限，其中村
民自治相对来说有突出的发展，引起了中外人士的广泛关注。村民自治是农
民群众在新的历史条件下进行自我管理、自我教育和自我服务的全新的民主
实践，是新时期中国政治发展的重要内容和重要成果。它适应了农村经济体
制改革和农村社会结构变化的现实需要，为中国民主政治的发展提供了新鲜
经验，而且成为中国2l世纪政治发展的重要生长点，有力地促进了中国农村
政治的现代化。
第一节 农村民主政治的前提和载体
民主是社会主义的本质特征之一。邓小平不只一次说过：“没有民主就
没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”①从中国现代化的进程启动之初，
中国的仁人志士就开始对中国的民主化进行了艰辛的探索。无数的团体和
组织为中国的民主化设计了种种方案，但是大多缺乏民主实践的支持。20世
纪80年代中国农民民主意识的增强和民主制度的不断完善，为以村民自治为
主要内容的农村政治现代化提供了基础。
一、农村政治民主化的基础和保障
发展社会主义民主，一要靠逐步健全和完善各种民主制度；二要靠不断
增强人民群众的民主意识，提高民主能力。这两个方面相互依存，缺一不可。
从1982年起，我国部分地区就开始实施基层民主精神的村民自治，到
1988年6月《村民委员会组织法(试行)》开始在全国推行，1998年儿月《村
民委员会组织法》的全面实施，至此我国绝大多数农村都实施了村民自治。
根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自
我服务的基层群众性自治组织。也就是说，凡属于村务活动的事情，都由农
民群众依法民主处理。这是我国推进社会主义民主的重大举措，为广大农民
行使基层民主提供了法律保障。1989年《行政诉讼法》的颁布明确赋予了广
大农民可以“民告官”的权利，改变了农民在利益受到政府机关和农村干部的
侵犯时不知所措的状况。此外，1994年《国家赔偿法》和1999年《行政复议
法》的相继出台，又为保护人民的民主权利提供了有力武器，这是我国民主政
治建设的又一重大里程碑。同时，改革开放以来我国选举制度的改革，也为
我国农村政治的进一步民主化提供保障。比如关于候选人差额的规定，就经
历了一个从没有差额到差额，从差额很小到逐渐扩大的趋势，并且选民还可
以在候选人之外选举自己认为合适的人选，这样广大农民和代表就可以完全
根据自己的意愿进行选举，提高了选举的民主程度。
随着对社会主义民主宣传的不断深入，随着农村民主实践的不断增多，
我国农民的民主意识也在不断增强。不少农民积极参与村中大事的决定和
监督实施，积极参加民主选举，尤其是村民委员会的选举，有些地方的投票率
高达90％以上，投票质量明显提高，他们的选举不再是毫无差别的举手通过，
而是已经学会了根据自己的意愿进行选举。如在1998年12月，四川遂宁市
步云乡以全民直接选举的方式成功地选举出了该乡的第十二届乡长，也产生
了中国内地的第一位“民选乡长”。这不仅是我国农民政治的一件大事，对于
整个中国的政治发展都具有重大意义。同时我国农民也越来越具有强烈的
权利保护意识，特别是当他们的合法权益收到侵犯时，他们敢于提出异议，甚
至敢和政府及其干部对簿公堂等等。这些都说明，我国农民的民主意识在不
断增长，参与意识在不断增强。
农民民主意识的不断增强和农村民主制度的日渐完善，不仅为农村政治
现代化的实现提供了基础和保障，同时也有助于村民自治的顺利推进。
二、农村民主政治的载体——村民委员会
在目前的中国，有广泛民众参与的民主选举有两类：一是县级和乡级的
人大代表选举，二是村民委员会的选举。虽然村委会的选举在重要性方面远
远不如地方人大代表选举，但其被关注的程度却又大大超过地方人大代表选
举。主要原因是村委会的选举在制度上有不少创新，可谓真正的“草根民
主”，因而引起了中外人士的广泛关注。由于人大代表的选举属于政权组织
的部分，当选的代表行使国家的各种权利，所以就不属于本书所研究的内容。
本书中所谈的村民选举就是指村民委员会的选举。
村民委员会这一村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治
组织，是党的十一届三中全会以来我国农村广泛而深刻的改革中出现的，它
的产生、巩固和发展，本身就是改革的成果，从一个侧面反映着我国社会主义
改革前进的步伐。早在1981年，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来
党的若干历史问题的决议》就指出，在基层社会生活中，要逐步实现人民的直
接民主，以逐步建设高度民主的社会主义政治制度。1982年党的十二大强
调，社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个
方面，发挥基层社会生活的群众自治。
