作者：谢明
页数：252
出版社：中国人民大学出版社
出版日期：2008
ISBN：9787300088006
电子书格式：pdf/epub/txt
作者简介
p> 谢明，中国人民大学公共管理学院教授，公共政策与公共安全研究所所长。
研究领域：公共管理、公共政策。主要著作有《(行政透视)》、仅政策透视：政
策分析的理论与实践)》、《(公共政策分析导论)》(译著)、《(中国政府管理)》、《(行政
管理)》、《(制度激励与可持续发展)》(译著)、《(公共政策分析)》、《(政策分析概论)》、
《(公托管理概论)》等。主要论文有“政策分析的理论平台”、“中国公务员制度分
析”、“反腐败对策研究”、“社会问题的自然史观”、“论高薪养廉”、“政治模<
节选
nbsp; 序
我们正处在教育史，尤其是高等教育史上的一个重大的转型期。在
全球范围内，包括在我们中华大地，以校园课堂面授为特征的工业化社
会的近代学校教育体制，正在向基于校园课堂面授的学校教育与基于信
息通信技术的远程教育相互补充、相互整合的现代终身教育体制发展。
一次性学校教育的理念已经被持续性终身学习的理念所替代。在高等教
育领域，从1088年欧洲创立波洛尼亚(Bologna)大学以来，21世纪以
前的各国高等教育基本是沿着精英教育的路线发展的，这也包括自19世
纪末创办京师大学堂以来我国高等教育短短一百多年的发展史。然而，
自20世纪下半叶起，尤其在迈进2l世纪时，以多媒体计算机和互联网．
为主要标志的电子信息通信技术正在引发教育界的一场深刻的革命。高
等教育正在从精英教育走向大众化、普及化教育，学校教育体系正在向
终身教育体系和学习型社会转变。在我国，党的十六大明确了全面建设
小康社会的目标之一就是构建学习型社会，即要构建由国民教育体系和
终身教育体系共同组成的有中国特色的现代教育体系。
教育史上的这次革命性转型决不仅仅是科学技术进步推动的。诚然，
以电子信息通信技术为主要代表的现代科学技术的进步，为实现从校园
课堂面授向开放远程学习、从近代学校教育体制向现代终身教育体制和
学习型社会的转型提供了物质技术基础。但是，教育形态演变的深层次
· 1 。
原因在于人类社会经济发展和社会生活变革的需求。恰在这次世纪之交，
人类社会开始进入基于知识经济的信息社会。知识创新与传播及应用、人
力资源开发与人才培养已经成为各国提高经济实力、综合国力和国际竞争
力的关键和基础。而这些是仅仅依靠传统学校校园面授教育体制所无法满
．足的。此外，国际社会面临的能源、环境与生态危机，气候异常，数字鸿
沟与文明冲突，对物种多样性与文化多样性的威胁等多重全球挑战，也只
有依靠世界各国进一步深化教育改革与创新，促进人与自然的和谐发展才
能得到解决。正因为如此，我国党和政府提出了“科教兴国”、“可持续发
展”、“西部大开发”、“缩小数字鸿沟”以及“人与自然和谐发展”的“科
学发展观”等基本国策。其中，对教育作为经济建设的重要战略地位和基
础性、全局性、前瞻l生产业的确认，对高等教育对于知识创新与传播及应
用、人力资源开发与人才培养的重大意义的关注，以及对发展现代教育技
术、现代远程教育和教育信息化并进而推动国民教育体系现代化，构建终
身教育体系和学习型社会的决策更得到了教育界和全社会的共识。
在上述教育转型与变革时期，中国人民大学一直走在我国大学的前
列。中国人民大学是一所以人文、社会科学和经济管理为主，兼有信息
科学、环境科学等的综合性、研究型大学。长期以来，中国人民大学充
分利用自身的教育资源优势，在办好全日制高等教育的同时，一直积极
开展远程教育和继续教育。中国人民大学在我国首创函授高等教育。1952
年，校长吴玉章和成仿吾创办函授教育的报告得到了刘少奇的批复，并于
1953年率先招生授课，为新建的共和国培养了一大批急需的专门人才。在
20世纪90年代末，中国人民大学成立了网络教育学院，成为我国首批现
代远程教育试点高校之一。经过短短几年的探索和发展，中国人民大学网
络教育学院创建的“网上人大”品牌，被远程教育界、媒体和社会誉为网
络远程教育的“人大模式”：即“面向在职成人，利用网络学习资源和虚拟
学习社区，支持分布式学习和协作学习的现代远程教育模式”。成立于
1955年的中国人民大学出版社是新中国成立后最早成立的大学出版社之
一，是教育部指定的全国高等学校文科教材出版中心。在过去的几年中，
中国人民大学出版社与中国人民大学网络教育学院合作创作、设计、出版
了国内第一套极富特色的“现代远程教育系列教材”。这些凝聚了中国人民
大学、北京大学、北京师范大学等北京知名高校学者教授、教育技术专家、
软件工程师、教学设计师和编辑们广博才智的精品课程系列教材，以印刷
版、光盘版和网络版立体化教材的范式探索构建全新的远程学习优质教育
资源，实现先进的教育教学理念与现代信息通信技术的有效结合。这些教
材已经被国内其他高校和众多网络教育学院所选用。中国人民大学出版社
基于“出教材学术精品，育人文社科英才”理念的努力探索及其初步成果
已经得到了我国远程教育界的广泛认同，是值得肯定的。
今年4月，我被邀请出席《中国远程教育》杂志与中国人民大学出版
社联合主办的“远程教育教材的共建共享与一体化设计开发”研讨会并做
主旨发言，会后受中国人民大学出版社的委托为“21世纪远程教育精品教
材”撰写“总序”，这是我的荣幸。近几年来，我一直关注包括中国人民大
学网络教育学院在内的我国高校现代远程教育试点工程。这次更有机会全
面了解和近距离接触中国人民大学出版社推出的“2l世纪远程教育精品教
材”及其编创人员。我想将我在上述研讨会上发言的主旨做进一步的发挥，
并概括为若干原则作为我对包括中国人民大学出版社、中国人民大学网络
教育学院在内的我国网络远程教育优质教育资源建设的期待和展望：
·21世纪远程教育精品教材的教学内容要更加适应大众化高等教育
面对在职成人、定位在应用型人才培养上的需要。
·2l世纪远程教育精品教材的教学设计要更加适应地域分散、特征
多样的远程学生自主学习的需要，培养适应学习型社会的终身学习者。
·在我国网络教学环境渐趋完善之前，印刷教材及其配套教学光盘
依然是远程教材的主体，是多种媒体教材的基础和纽带，其教学设计应
该给予充分的重视。要在印刷教材的显要部位对课程教学目标和要求做
明确、具体、可操作的陈述，要清晰地指导远程学生如何利用多种媒体
教材进行自主学习和协作学习。
·应组织相关人员对多种媒体的远程教材进行一体化设计和开发，
要注重发挥多种媒体教材各自独特的教学功能，实现优势互补。要特别
注重对学生学习活动、教学交互、学习评价及其反馈的设计和实现。
·要将对多种媒体远程教材的创作纳入对整个远程教育课程教学系
统的一体化设计和开发中，以便使优质的教材资源在优化的教学系统、
平台和环境中，在有效的教学模式、学习策略和学习支助服务的支撑下
获得最佳的学习成效。
·要充分发挥现代远程教育工程试点高校各自的学科资源优势，积
极探索网络远程教育优质教材资源共建共享的机制和途径。
中华人民共和国教育部远程教育专家顾问 ．
丁兴富
2005年4月28日
第二版前言
人们在日常生活中会感受到公共政策多方面的影响，这种影响或大
或小，或强或弱，或直接或间接，或明显或微妙。以购买家用轿车为例，
在车辆安全性能方面和尾气排放方面国家道路交通管理部门和环境保护
部门都有关相关的规定。从提车上牌到购置保险，从开车上路到找地方
停车，从年度检验到车辆报废，在整个过程中公共政策无时不在发挥其
作用。的确，在这个复杂的现代社会里，公共政策可以说无处不在，如
影相随。它们有时对你有利，有时对你不利，不仅会带给你愉快和欢乐，
也会带给你烦恼和痛苦，对社会生活和公众情感都会发生重要的影响，
并成为社会环境不可或缺的重要组成部分。
在政府所做的许多事情当中，政策制定与执行无疑是最重要的事情。
然而，现代政府所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定
或一再重复出现的社会问题，而是大量的相互关联、相互制约的越来越
具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾
和问题。与此同时，公众所关心的问题和兴趣的焦点，也不再是抽象的
理念或原则问题，而是那些与自身利益密切相关的特殊的公共政策问题，
比如犯罪与社会安全、公平与经济发展、种族与社会和谐、战争与外交
方针、污染与环境保护，以及住房、卫生、社会保障、公共交通等一系
列实际问题。由于这些问题直接关系到人们自身境况的改善，因而人们
对这类问题的关注与日俱增，并因此会产生对政府制定公共政策的能力‘、
程序、方式以及公共政策的质量的疑问和不满。
第四章
政策制定
第一节社会问题的产生
什么时候由谁来认定某一社会情况是社会问题
任何社会在其运行过程中都会产生这样或那样的社会关系失调，并
由此带来不同类型的社会问题。乔恩·谢泼德(Jon Shepard)和哈文．
沃斯(Harwin Voss)是美国当代社会问题研究领域很有影响的两位社
会学家。他们在其代表作《美国社会问题》一书中把社会问题定义为：
一个社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况不理想
或不可取，应该引起全社会关注并设法加以改变。①
人们不禁会问，社会问题是怎样产生的?哪些因素起重要作用?为
什么有的社会情况在一个时期里能够被人们所接受，而后来又变成社会
问题了呢?比如在公众场合吸烟、在节日里燃放烟花爆竹等。反过来，
为什么有些情况一度曾被人们普遍视为严重社会问题而后来又被认为没
那么严重或根本不是社会问题呢?
一个社会必然存在种种不合理的社会现象，比如贫困、犯罪等客观
情况，虽然这些社会情况对社会良性运行构成了威胁，但还不能由此就
认定它们是社会问题。那么谁来决定某一社会情况是社会问题呢?回答
是：只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况
是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键的作用。
社会上一些有影响的人物对某一社会情况的关注程度及其看法态度，有
时候能够把某一社会情况直接推上社会问题的舞台。
在社会问题的主观认定方面经常存在很大的分歧。我们可以拿贫困
这个社会问题来说明。一些人认为，如果没有穷人，谁去买那些便宜的
食品?谁去雇用那些收费低廉的医生和律师?社会救济和福利工作人员
到哪儿去找工作?一些以穷人为主体的政治团体和党派何以在社会中存
在?他们看来，社会是一个等级的社会，必然存在贫富之间的差别，贫
困是有利于社会均衡发展的一种自然安排，它起到的是一种积极的作用，
破坏这样一种均衡可能会带来更多、更严重的社会问题。而另一些人则
认为，贫困只是有利于有权有势的富有阶层的一种社会安排，如果对这
种社会状况不加以改变，就会出现严重的社会对立，由此引发激烈的矛
盾和斗争，阻碍和破坏社会的良性运行。当然，还可能存在一些比较折
中的看法。总之，观点认识上的统一有时是很难的，但是，社会上那些
真正有影响的人物才能在社会问题的认定过程中发挥非常重要的作用。
另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问
题的形成过程中具有决定性的影响。这些意识形态的东西左右着人们对
一些问题的根本看法。随着社会的发展和各方面条件的不断变化，人们
的价值观、信仰和态度也会有所改变，所以定义社会问题的概念自然会
发生一定的变化。从社会经济发展的进程来看，人们对待环境污染与环
境保护的问题，开始时是要钱不要命，后来是要钱也要命，再后来才是
要命不要钱。
社会问题的类型 ， ．
饥饿、贫困、吸毒、贩毒、卖淫、嫖娼、酗酒滋事、种族歧视、性
别歧视、精神疾病、家庭暴力、就业问题、人口问题、资源问题、环境
问题等等，许多人都能亲眼看到或亲身体验到这些社会问题的存在。如
果我们从最一般意义上进行划分，可以把上列这些问题简单划分为两类：
一是过失性社会问题；二是结构性社会问题。
一、过失性社会问题 r
这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为，如
青少年失足和社会犯罪等。一般来说，因为他们与大多数人的正常生活
格格不人，所以这类社会问题很容易被人们所识别。然而，有两点需要
注意：一是一些社会规范允许一定程度的行为偏差，即一些社会规范的
边界有一定的伸缩余地，在这个空间，有的行为并不至于被认定是超越
规范极限的过失行为。二是“偏差”这一概念具有相对性，在某种情形
下被认定是偏离社会规范的过失行为，而在另一种情形下则可能被认为
是可以接受的行为。
社会行为的可接受性是有一定余地的，并没有绝对标准。汽车司机
遇红灯应该把车停在停车线后面，可有时也会因刹车不及越过停车线，
但对交叉路上其他通行车辆远构不成威胁，警察往往会睁一只眼闭一只
眼。这里还有更为典型的例子可以说明，某种社会行为被社会所接受的
限度是因人而异的。一个未成年的孩子犯了和成人差不多的罪，所受的
处罚不会相同。
过失和偏差往往是相对而言的，并没有绝对的标准，需要放在特定
的社会环境中去考察。比如，重婚在一些国家和地区是非法的，而在阿
拉伯社会，一夫多妻和一妻多夫则是被社会所接受的。又如，父母打骂
子女在一些国家被认为是一种典型的家庭暴力现象，是需要制裁的，而
在另一些国家则被视为理所当然的教育手段，觉得孩子不打不成材。再
如，同性恋者、嬉皮士、吸烟者在一些人眼中被看成是有偏差行为的人，
而在另一些人眼里，他们的行为并没有超出社会规范的界限，他们有自
我放纵的权利，这并不关其他人的事。当然，并非所有的过失和偏差都
是相对的，比如谋杀就普遍被视为一种犯罪行为，没有人会认为随意或
蓄意杀人是正当的或可以被接受的社会行为。对有些社会现象的认识，
人们还是有共识的。
二、结构性社会问题
所谓结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会
现象。如果说连过失性社会问题有时都难以确定的话，那么那些符合社
会规范的结构性社会问题又该如何确定呢?就拿人口爆炸这个问题来说，
它是不是个社会问题呢?我们不能把它归咎于任何形式的行为偏差或行
为过失。相反，正是人们按照传宗接代、养儿育女的传统习惯行事，社
会才能延续，这是再正常不过的行为，可正是因为这种正常的行为，才
导致了现在这种严重的后果。世界人口急剧增长，这么多人能都有吃有
穿吗?能受良好的教育吗?能过上高质量的生活吗?现在最根本的问题
是世界能否容得下这么多人和怎样避免世界范围的饥荒。看来，人类在
