中国政府项目的运作逻辑:一个组织学分析

作者：史普原著

页数：201

出版社：天津人民出版社

出版日期：2017

ISBN：9787201122205

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内容简介

本书运用组织学视角，系统呈现了中国政府项目的运作逻辑。不管是对中央政府还是各级地方政府而言，项目运作都是工作重心，因而被称为“项目治国”。那么，项目治理何以构成一种稳定的制度？不同项目背后有怎样多元的组织逻辑？穿越“条块”结构时，会产生怎样的衍变？本书提供了一个分析框架，对国家与政府研究人员、从业者、爱好者均会有所启发。

作者简介

史普原，河南濮阳人，目前就职于浙江大学。2008年获得武汉大学汉语言文学与经济学双学士学位，2014年获得北京大学社会学博士学位（期间赴芝加哥大学联合培养一年），2017年南开大学政治学博士后出站。目前研究领域为中国国家治理与科层政治，中国社会思想与文化等。在《社会学研究》《社会》等杂志发表相关文章。

目录

前言

　　呈现在读者面前的“当代中国政府与政治研究系列”，是我们教研团从事中国政府与政治研究的一些心得、一些阶段性研究成果。

　　中国正经历着历史上最大规模的制度创新。如何在这样一个历经坎坷、内部差异比较大的大国，通过改革来实现根本性的社会变革，是一个世界级的难题。从某种意义上讲，这也是对人类社会发展新道路的积极探索。政治发展，是这一全面发展、进步中的最基本方面之一。留给中国的机遇并不多，中国必须不断前进，在求解难题中寻求突破，不能再有“闪失”。抓住历史机遇期，实现民族复兴的伟大理想，需要高超的政治智慧、开阔的视野、坚忍不拔的进取精神和高超的策略性行动，但更为重要的是要有一个合理的政治统治和管理模式。

　　100年来、60年来，特别是30年来，一代代仁人志士的艰苦探索，包括成功，也包括失败，已经为中国未来的政治发展提供了坚实的实践和思想平台。但是，国内外社会发展格局的剧变，也对我们所期待的那个“合理的政治统治和管理模式”提出了更高的要求。如何在唯物史观的指导下，本着“实践是检验真理的唯一标准”的原则，将马克思主义国家学说、现代西方政治思想中适宜“为我所用”的部分和中国传统政治文化中的积极成分有机地结合起来.逐步凝练出一个适应时代现代社会生产方式和社会进步潮流，符合中国实际情况、符合中国大多数人民利益和具有中华文明特点的政治思想，是中国政治学界的任务。完成这一历史使命，首先要做的基础性工作，就是科学地分析中国的国情、社情、民情和政情，分析实现，中国政治发展所必需的主观条件和客观条件。

　　正是基于以上认识，从1990年前后，我开始在中国政府过程与阶层分化两个方向上进行持续、系统的研究工作。20世纪90年代中期，我与一部分从事政治学理论、区域政治、农村政治等研究方向的年轻同事组成了非正式的研究小组。2001年，开始形成团队。团队成员是南开大学政治学、行政学方面的部分年轻教师和我的博士、硕士生（包括已经毕业的）。除以上成员外，还有部分成员在厦门大学、西南政法大学、云南大学、内蒙古大学等单位从事教学、科研工作。

　　成功的科学研究，其工作的重要基础是善于选择关键性的研究课题。一个成熟的、有作为的学科，总是能够发现和驾驭自己所处时代、所处社会中的最有代表性、最需要人们去回答的话题。经过多年的读书、学习、积累和体会，我认为，21世纪初中国政治发展有四个方面的课题特别重要和紧迫。①

　　第一，要强化对一系列重要结构性问题的研究。持续的体制改革和产业调整，必然带来社会成员结构的变化。这些变化构成了中国政治发展的社会基础。“二元社会结构”正在趋于解体，工人阶级一体化和农民阶级分化的过程在继续，“新阶层”已经出现，城市化提速在即。今后，在社会成员构成的分化和重组、收入方式和差距等方面还会继续向着多样化的方向演进。这些发生在社会生活基本层面上的变化，无疑会对整个上层建筑产生巨大影响。对这个问题的科学认识，是正确提炼时代政治生活主题的基础。毛泽东对20世纪前期政治生活主题的正确把握，就是以他对“中国社会各阶级的分析”为基础的。在21世纪初，我们对各种重要政治问题和意识形态问题的把握和处理，同样需要以深入研究各阶级阶层的实际状况及其相互关系为基础。正在进行中的社会阶层分化与组合，是一场“从身份到契约”的进步性社会运动，但是也必然伴生一些“副产品”，比如某些掌握权力、金钱和知识的人，就有可能通过形成所谓的“强势集团”攫取非法利益，可能出现有的阶层的人试图利用自己的经济优势获取非正常的政治地位、政治权力，甚至搞“金钱政治”。面对这些问题，我们并没有经验，都需要政治学理论工作者给予理论支持。

节选

《中国政府项目的运作逻辑：一个组织学分析》：

　　其二，在具体划分上。2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》要求，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。不知这个数字是如何论证得出的，不过我国对补助结构的表面调整与随意划分使数字本身具有很大“欺骗性”。有些被列入一般补助的支出其实被指定了用途，因此具有专项性，比如产粮大县奖励资金、县级基本财力保障机制奖补资金等。就以2014年为例，当年专项补助数额为19569.22亿元，一般补助数额为27217.87亿元，但其中9188.49亿元被指定用途（国家审计署，2014），就是说61.47%的数额具有专项性。这个数字在2012年为64.42%，高于2008年的53.4%，这就导致地方收支缺口更加难以通过一般补助得到补充，两者的差距在2011年高达3935.67亿元（国家审计署，2010-2012）。因此，财政部的决算报告不能反映真实的补助结构。

　　在专项补助的运作实践中，我国具有非常浓厚的“科层为体、项目为用”特征（史普原，2015）。

　　首先，部门之间分工不明确，专项分配权高度分散。2013年，具有专项性质的转移支付明细项目有363项，其下还有子项，比如，“中央基建投资”1项就包含110个子项。这些项目分散控制在40多个部委的几百个处室中。以“农林水事务”类专项为例，其中66个专项在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理，下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门，省以下也需层层审批，不能越级（国家审计署，2013）。这加剧了“条条”的膨胀，由于影响到部门预算和利益分配，项目主管部门过于依赖下级对口部门①，对项目严格把关的激励减弱，有些甚至合谋套取资金。②这还表现为专项之间交叉重复，甚至同一部委内部都有重复和冲突现象，中央政府试图运用“整块补助”的方式改变这种格局，虽有所进展，但没有取得实质成效。③

　　其次，具体分配上过于强调项目法，并且自由裁量空间过大。有些本应采用公式法的，却要采取项目法，一个子项就涉及成千上万到项目，没有发挥地方信息优势，自身又不能很好监管，导致上马了很多无效、低效项目。项目本应具有灵活性，但是部委的这种灵活性已经超出了合理范围，表现为下达不及时，追加比例高，这些不能进入地方预算程序，导致地方政府难以科学规划和安排，甚至产生累年结余或闲置，不利于监督；年初大量预留资金，随意改变用途，有些甚至挪用于职工福利；相当部分项目没有公开分配标准和管理办法，不仅为申请带来困难，不能充分发挥竞争效应，而且自由裁量权过大，带来很多人情项目，也增加了资金风险（国家审计署，2000-2014）。

　　最后，由于央地、部门间事权均模糊，权责不平衡，更加导致部委一方面滥设配套资金条款，另一方面又不能对地方配套资金不到位施加有效约束。2001年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于确保机关事业单位职工工资按时足额发放的通知》指出，除党中央、国务院另有规定外，各部门保留的专项拨款，一律不得要求地方予以资金配套。但是部委不仅没有清理已经实行的专款配套政策，还继续颁布新的配套政策（李萍，2010）。对于配套资金，有明文规定。2000年《中央对地方专项拨款管理办法》指出，按规定应由地方按一定比例安排配套资金，或地方已承诺配套资金而在执行中不按规定比例或承诺配套资金的项目，财政部不安排专项拨款。

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