以人为本:矿产资源开发与农牧民利益保障

作者：张舰

页数：256

出版社：中国市场出版社有限公司

出版日期：2022

ISBN：9787509221655

电子书格式：pdf/epub/txt

内容简介

●矿产资源开发地原住民的利益补偿一直是热点问题。干旱半干旱区是我国重要能源基地，矿产开发给当地农牧民的生计造成破坏。应关注矿产开采过程中，因草场（土地）被占用、畜牧业和种植业生产及生活遭受损失的农牧民群体，构建有效的补偿机制。
●本作品的主题是我国干旱半干旱区矿产开发中农牧民权益损害的科学补偿。作者通过调查研究，掌握了丰富、生动、真实的第一手资料，结合党和政府针对农牧区矿产资源开发造成的环境生态及农牧民权益损害而制定的补偿机制在实践中所遭遇到的问题，分析问题产生原由，提出了科学、妥当的政策建议，以优化现行政策，促进农牧区的矿产资源开发、农牧业发展、农牧民权益保障这三者之间的协调和平衡，促进农牧区的可持续发展。
●作者指出，干旱半干旱区矿产开发中，在基于清晰的私有草场使用权建立的补偿机制下，大量农牧户不能获得与其所受损失相对应的有效补偿，生计水平出现明显下降。
●从“对农牧户的草场（土地）所受破坏及生产所受损失予以充分补偿，保障农牧户生计水平不下降”这一原则出发，构建“干旱区矿产开发受损农牧户草场资源权利和权益所受影响分析框架”，提出在构建干旱区矿产开发农牧民受损补偿机制时，应从农牧户的草场权利和权益所受影响的不同表现出发，充分认识集体产权权利在体现权益同社会生态系统之间耦合关系方面的有效性，建立多样化的补偿机制。
●应更多发挥集体产权权利对于系统整体所受影响的代表性，以集体为主体同采矿企业进行影响和补偿的协商，而后以集体为中心将补偿再分配给受影响农牧户。
●本作品为干旱半干旱区矿产资源开发中，农牧户的草场产权配置同其个体权益保障之间关系方面的探讨提供了新的研究视角；为矿产资源开发过程中农牧户个体权益的保障与草场（土地）产权配置之间的关系问题提供了新的分析方法；为干旱半干旱区矿产资源开发过程中受损农牧户利益补偿机制的构建提供了新的政策思路。

作者简介

张舰
1989年4月生，山东青岛人，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所助理研究员、理学博士，毕业于北京大学环境科学与工程学院环境管理系。主要研究方向为区域经济、环境经济、产业经济，作为主要成员参与20余项国家发展改革委、工业和信息化部、国家社会科学基金、国家自然科学基金课题，涉及长江经济带发展、长三角一体化、黄河流域生态保护与高质量发展、新型城镇化等战略政策。在《Journal of Cleaner Production》《Land Use Policy》《Journal of Environmental Management》《Environmental Science and Pollution Research》《Rangeland Ecology & Management》等SCI国际权威期刊，以及《宏观经济管理》《开放导报》《中国经贸导刊》《中国物价》等AMI 核心（扩展）期刊发表文章20余篇。

本书特色

以人为本，一切为了人民——面向2035，矿产资源开发与农牧民利益保障
发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，抓住这个核心，就能抓住群众工作的主动权。党的执政理念是让更多人民群众享受到改革发展带来的实惠。要站在以人为本、人与自然和谐共生的高度谋发展。我国干旱半干旱区占国土面积超过30%，生态类型多种多样，区域内农牧民生产生活方式、土地产权配置方式等不尽相同；矿产开发对当地农牧民生产生活的具体影响表现、补偿机制的具体建构和执行方式也存在诸多不同。研究干旱半干旱区矿产开发中的农牧民利益补偿机制，对于贯彻以人为本、以人民为中心的发展思想具有重要意义。
★以人为本，一切为了人民：来自党的二十大的指示精神
·从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。
·中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化。
★以人为本，一切为了人民：来自中央的生态保护补偿政策
2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，指出：
·运用法律手段规范生态保护补偿行为。清晰界定各方权利义务，实现受益与补偿相对应、享受补偿权利与履行保护义务相匹配。
·加快自然资源统一确权登记，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。
·建立占用补偿、损害赔偿与保护补偿协同推进的生态环境保护机制。
★以人为本，一切为了人民：本书作者提出的新主张新措施
干旱半干旱区是贫困人口和少数民族分布集中、经济社会发展水平较低的地区，既是我国重要生态屏障和能源接续地，也是打赢脱贫攻坚战后有效衔接乡村振兴、推进共同富裕建设的重点难点区域。
矿产资源开发过程中，对开发地农牧民的利益补偿一直是热点问题。农牧民受损利益未得到有效补偿，是因为问题的关键在于补偿制度本身，应将关注点从关注土地财产权利本身，转换为关注农牧民从土地资源中实际所获利益（权益）。
·主张一：针对矿产资源开发过程中被矿场及各类生产设施直接占用范围内的草场和相关附着物，应充分发挥农牧户个体权利在资源配置中的有效性，以发包到户的草场承包经营权为基础，建立市场化的交换补偿机制。
·主张二：针对矿产资源开发在社会生态系统复杂作用下对农牧户的生产和生活造成的复杂影响，应更多发挥农村集体土地产权对于体现系统整体所受影响方面代表性，以村集体经济组织或村民委员会为主体同采矿企业进行影响和补偿的协商，而后由集体成员讨论商议，按一定规则将补偿再分配给实际权益遭受损失的农牧户。

目录

节选

矿产资源开发地原住民的利益补偿一直是国际上备受关注的一个研究课题。
一方面，矿产资源是保障人类福利的必需品，对其开发利用及相应的工程建设能够给区域带来显著的经济效益（Bridge，2004；Eric Holt-Giménez，2007；Hilson，2000； Farrington，2009；Li et al.，2014；Bai et al.，2011；S derholm & Svahn，2015）。以国际上金矿和铜矿在1991年至2012年间的价格为例，每盎司黄金的价格从450美元左右快速上涨到了1650美元左右，相应地，铜的单位价格也从每磅不到1美元快速上涨到了超过4美元（British Columbia Ministry of Energy & Mines，2012）。矿产资源价格的飙升伴随而来的是各国开矿数量的猛增、矿产资源开发利益的增长。
另一方面，对矿产资源的开采和加工利用活动又不可避免地要占用和破坏大量自然资源，造成了开采区原居民利益的受损，由此引发了当地居民与开采方之间的矛盾冲突（Humphreys etal.，2009；Wheeler et al.，2002；Zandvliet & Anderson，2009；Dai et al.，2005）。因此，越来越多的研究关注如何协调矿业企业与采矿区居民之间的利益关系这一问题（S derholm & Svahn，2015；O’Faircheallaigh，2013）。
我国作为世界上少数几个矿种齐全、矿产资源总量丰富的大国之一，在1949年新中国成立以来的70多年间，我国矿产品产量增长迅速，煤炭、钢铁、十种有色金属、水泥、玻璃等主要矿产品产量跃居世界前列，矿产资源为国家经济建设和社会发展提供了95%的能源资源和80%的原材料（自然资源部，2019）。
位于我国大兴安岭以西、青藏高原和黄土高原的干旱半干旱地区，是我国重要的能源、煤化工、有色金属冶炼基地，区域内矿产资源种类多、分布集中、资源潜力大，分布有鄂尔多斯能源富集带、陕甘川有色金属矿产富集区、柴达木化工矿产富集区、塔里木油气富集区、阿尔泰有色金属富集区等，采矿业是这一区域的重要支柱产业之一。
以内蒙古自治区为例，全区开采的矿产资源种类共计120种，7种矿产资源保有储量居全国第一位，5种矿产资源保有储量居全国第二位（内蒙古自治区人民政府办公厅，2017），2021年全区煤炭、石油、天然气、黑色金属矿、有色金属矿、非金属矿采选业的总产值占规模以上工业总产值的比重达到21.75%。具体如表1-1所示。
表1-1内蒙古主要矿产资源保有储量
数据来源：内蒙古自治区人民政府办公厅编制发布的《内蒙古自治区矿产资源总体规划（2016—2020年）》（内政办发〔2017〕161号）。
但是，与此同时，占我国陆地面积约30%的干旱半干旱区，也具有生态系统结构和功能相对脆弱、稳定性低的特点，是人类活动最敏感的地球陆地生态系统之一（Liet al，2021）。此外，我国的干旱半干旱区也是贫困人口和少数民族同胞分布相对集中、经济社会发展水平相对较低的地区。基于此，可见干旱半干旱区既是我国重要生态屏障和能源接续地，也是打赢脱贫攻坚战后有效衔接乡村振兴、推进共同富裕建设的重点难点区域。
对于干旱半干旱区居住的农牧民而言，草原是其维持畜牧业、种植业生产，保障基本生计的关键。矿产资源开采活动直接占用大面积草原，并对地下水资源、植被等造成污染和破坏，导致开采地农牧民传统上依赖畜牧业、种植业作为主要收入来源的生产、生活方式被一定程度上削弱或者完全切断，生计水平出现明显下降（Li et al.，2014；Bai et al.，2011；胡振琪 等，2006）。因此，如何对矿产资源开采地农牧民的草场资源所遭受的破坏、畜牧业和种植业生产所遭受的损失等利益损失进行有效补偿，以保障其后续生计的可持续性，是协调矿产资源开采方与农牧民利益的关键所在。
而现阶段，在矿产资源开发过程中，政府和学界围绕干旱半干旱区农牧民利益受损补偿方面进行的探讨，更多被放在了在一般性的工业化、城镇化进程中失地农民的补偿这一政策或研究思路下，鲜有结合我国干旱半干旱区的生态环境特点、农牧民生产特性，以及矿产资源开采活动所造成的影响等因素进行专门分析。因此，有必要对干旱半干旱区的矿产资源开发过程中，生产和生活遭受损失的农牧民的相应补偿机制这一问题做专门研究，而不是直接照搬一般工业化、城镇化进程中对失地农民的补偿机制或思路。
这里需要强调的是，本书所关注的并非是对矿产资源开发地被破坏的生态环境进行生态补偿这一问题，而是针对矿产资源开采过程中，开采地因草场（土地）被占用、畜牧业和种植业生产及生活遭受损失的农牧民群体，应当如何构建起相应的补偿机制。从本质上来说，这两方面是分属公共利益和个体利益两个不同层面的问题，但目前大量研究并未对其进行明确区分，这也在一定程度上造成了研究中的概念和研究思路上的混淆，具体而言：
针对矿产资源开采地的生态环境所受破坏进行生态补偿，更多体现为一个公共管理问题，开采地的生态环境、自然资源遭到破坏表现为公共资源（或公共利益）受损，这一类受损及相关补偿的主要代理人应当为国家政府而非农牧民个体。实践中表现为政府向采矿企业征收生态补偿费、矿山环境恢复治理保证金、矿产资源相关税费（资源税、资源补偿费），以及资源使用费（探矿权使用费、采矿权使用费）等，而后将所征收的费用用于支付开采区生态环境所遭毁损的修复治理成本（张映红，2002；胡振琪 等，2006）。
与针对矿山生态修复的生态补偿相比，开采地农牧户的生产和生活因受矿产资源开采活动影响而遭遇的损失，则更多体现为一种农牧户个体的私权和私人利益受损，农牧户是这种利益受损及相关补偿的直接代理人。尽管在矿产资源开采过程中，农牧户所遭受的利益损失与矿产资源开采活动对生态环境造成的破坏之间存在密切联系，但这种补偿本质上针对的是农牧户的生产和生活受开采活动影响所损失的利益，目的是保证农牧民原有的生计水平不下降，而并非针对采矿区生态环境修复的所需成本。 国内外矿产资源开发地居民利益补偿的主要政策和做法
一、国外矿产资源开发中原住民利益补偿的的主要做法及认识
无论是在发达国家还是发展中国家，大多数情况下的矿产资源开发都是发生在较为偏远的地区，开发地区的当地居民通常直接依靠土地等自然资源来维持生计，故而开发地居民在矿产开发过程中的利益受损主要体现为——其生产和生活因土地及相关自然资源被占用和破坏而遭受损失。也因此，土地产权配置成为了在矿产开发过程中保障原住民利益的关键问题，也成为了包含学术界和决策者在内的多个群体关注的热点（Macintyre & Foale，2007；Yin et al.，2014；Schomers & Matzdorf，2013；Jack et al.， 2008）。
在具体政策实践方面，不同国家在土地产权的权利范围设定方面存在着一些差异，比如美国、加拿大等国家允许地下自然资源归土地权利人所有，虽然现实中绝大多数的地下自然资源权利已经同地表土地权利相分离，政府控制了绝大多数的地下资源。例如美国将水资源归属同土地所有权分离，并将相关立法权授予