国内政治与美国的外资政策

作者：吴其胜 著

页数：138

出版社：上海人民出版社

出版日期：2022

ISBN：9787208178793

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内容简介

资本的跨国流动和企业生产网络在全球范围内的拓展是推动世界经济增长的重要引擎，也被认为是过去几十年来国际经济结构最为突出的变化之一。然而，长期以来号称积极主张跨国资本流动自由化的美国，却出台了各种法规和政策，以保护国家安全和经济利益的名义对外来投资进行。作者认为，美国的外资政策是国内政治斗争的产物，更多地反映了其国内特定利益集团的政策偏好。
本书通过国内政治的视角，探讨跨国投资摩擦的内在机制，分析影响美国外资政策的国内政治因素，无疑将有助于我们加深对发达国家外资政策的理解，对更好地防范和应对对外投资摩擦具有重要的参考价值。

作者简介

吴其胜，上海社会科学院国际问题研究所副研究员。2010年毕业于复旦大学国际关系与公共事务学院，获法学博士学位。2008—2009年，受中美富布赖特项目资助，赴美国加州大学圣迭戈分校访学。主要研究方向为美国对外经济政策、跨国投资的政治经济学。著有《战略偏好、国内制度与美国的对外经济政策》，在《世界经济与政治》《国际问题研究》《外交评论》等学术刊物上发表论文多篇。

本书特色

适读人群 ：大众资本的跨国流动和企业生产网络在全球范围内的拓展是推动世界经济增长的重要引擎，也被认为是过去几十年来国际经济结构最为突出的变化之一。然而，长期以来号称积极主张跨国资本流动自由化的美国，却出台了各种法规和政策，以保护国家安全和经济利益的名义对外来投资进行限制。可以说，美国的外资政策是国内政治斗争的产物，更多地反映了其国内特定利益集团的政策偏好。通过国内政治的视角，探讨跨国投资摩擦的内在机制，分析影响美国外资政策的国内政治因素，将有助于我们加深对发达国家外资政策的理解，对更好地防范和应对对外投资摩擦具有重要的参考价值。

目录

节选

第一节 研究背景和问题的提出 资本的跨国流动和企业生产网络在全球范围内的拓展是推动世界经济增长的重要引擎，也被认为是过去几十年来国际经济结构最为突出的变化之一。由于能够优化国内资源配置、提高生产效率、创造就业和促进经济发展，各国普遍对外来投资持肯定立场。尤其自20世纪80年代以来，包括发展中国家在内的多数国家争相出台吸引外来投资的优惠政策，跨国投资自由化和便利化水平不断提高。但不可否认的是，各国在积极鼓励外来投资的同时，也都从未放弃对外国企业进行监管的权力，并在外国投资的市场准入、企业的经营、资金的汇兑等方面保留了很多例外措施。 即使是长期以来积极主张跨国资本流动自由化的美国，同样也出台了各种法规和政策，以保护国家安全和经济利益的名义对外来投资进行限制，包括禁止境外机构投资一些战略性产业，严格要求特定产业内的外资持股比例，以及对外国投资进行国家安全审查等。 除了在市场准入方面对外国企业的投资进行限制外，美国联邦政府也经常会对已经进入其国内市场的外资企业采取各种歧视性政策，如在政府补贴和政府采购上区别对待本土企业与外资企业，以及要求外资企业所生产的产品必须达到一定的本地含量标准时才能享受优惠关税待遇等。这些措施一般会因为与美国的税收、财政、基础设施建设、产业补贴，以及对外贸易政策捆绑在一起而显得较为隐蔽，却会对外资企业在美国的经营带来较大影响。 值得注意的是，美国所采取的上述限制或歧视外国投资的政策并非简单地出于保护国家安全，也并不仅仅是美国政府官员致力于维护国家利益的手段。实际上，在美国外资政策的制定和实施过程中，美国的企业、产业协会、工会等国内利益相关方都在其中扮演着非常活跃的角色。在很多情况下，美国的外资政策更多的是反映了其国内特定社会行为体的政策偏好，而非美国的整体国家利益。此外，美国联邦政府官员在考虑如何对待外来投资的问题上，也并非总是基于对国家利益的评估。提高知名度、吸引选民、巩固票仓和获得竞选连任等政治考虑，同样显著影响了美国政府官员的外资政策立场。 国内利益集团的压力，加上政府官员自身的政治考量，使得美国的外资政策具有明显的政治化特征。正如美国华盛顿的任何决策都几乎难免受政治的影响一样，美国的外资政策同样也不例外。这也要求我们在理解和分析美国的外资政策时，除了要考虑美国所面临的各种外部环境，还要关注美国的国内政治因素，尤其相关国内行为体在美国外资政策进程中的作用。
过去20年来，在“走出去”战略的指导下，众多中国企业开始走出国门，到国外拓展市场、获取资源和进行技术合作，中国的对外直接投资规模也在不断刷新的历史纪录。根据中国商务部的统计，在2003年，中国对外直接投资存量仅为332亿美元，排名居全球第25位；截至2020年底，中国对外直接投资存量达到2.58万亿美元，全球排名仅次于美国与荷兰。2020年，在新冠肺炎疫情肆虐全球的背景下，中国企业的对外直接投资逆势增长，达到1537.1亿美元，同比增长12.3%，流量规模首次位居全球第一。2006年之前的数据主要涵盖的是对外非金融类直接投资，2006—2018年的数据则涵盖了全行业对外直接投资。 美国因为其巨大的国内市场规模、完善的基础设施、高素质的劳动力和先进的技术等，也吸引着越来越多的中国投资企业。尤其是从2008年以来，中国企业的对美直接投资出现了快速增长的势头。从2003年到2020年的17年间，中国对美直接投资存量从5亿美元增加到800.5亿美元，增长了150多倍。该时期，中国对美直接投资的增速不仅远高于中国整体对外直接投资的增速，也显著高于对美货物出口的增长速度。2020年，中国对美货物出口额为4517亿美元，相比2003年981亿美元的对美货物出口额，增长了360%。截至2020年末，中国对美直接投资存量占中国在发达经济体直接投资存量的31.5%。在2020年，中国对美直接投资流量为60.2亿美元(不包括中国企业通过第三方离岸金融中心对美国的投资)，美国成为当年中国企业对外直接投资的第四大目的地。其中，从并购金额来看，当年美国是中国企业在海外的第二大并购目的地，仅次于秘鲁。显然，美国已经成为中国企业对外直接投资的重要目的地。 然而，随着中国企业对美投资领域与规模的不断扩大，中美围绕双边投资的争议也开始不断显现，对美投资摩擦成为中美经贸关系中的一个热点议题。从经济学的角度来看，来自中国企业的投资能够为美国提供就业岗位，增加政府税收，促进经济发展。但正如中国的商品大量进入美国市场后引起了美国国内贸易保护主义的反弹一样，中国的资本在大量进入美国市场后也同样遭到了各种抵制。在中国对美投资问题上，美国认为中国企业在美国一些产业内的投资会威胁到美国的经济安全，增加美国经济的脆弱性；中国企业在美国的并购投资主要是为了获取美国的技术，而非在当地创造就业；部分中国企业之所在美国建立工厂，是为了绕过美国对中国商品加征的反倾销或反补贴关税，通过进口不受贸易壁垒限制的零部件，在美国组装生产并在美国销售，进而加剧了不公平贸易；等等。 由于美国方面的抵制，中国对美投资摩擦在近些年不断升温。这不仅体现为中国企业在美国面临越来越严格的国家安全审查，还体现为美国国内相关企业、产业协会和劳工组织利用各种政治手段打压赴美投资的中国企业。为了应对中国企业带来的市场竞争压力，这些利益相关方通过炒作“中国威胁”和向政府施压的方式，给中国企业的对美投资设置各种障碍，包括阻止中国企业参与的投资项目获得美国联邦政府的补贴，阻挠美国政府采购中资企业制造的产品等。此外，为了自身的政治利益，美国国会议员也频繁介入关于中国投资的争论当中，并利用国内社会对于中国投资的恐慌情绪，提出关于加强监管中国投资的法案。在国会议员和行政部门的共同推动下，美国自2007年以来先后通过了两部关于加强外资安全审查的法律——2007年《外国投资与国家安全法》(Foreign Investment and National Security Act of 2007, FINSA)和2018年《外国投资风险评估现代化法案》(Foreign Investment Risks Review Modernization Act of 2018, FIRRMA)。这两部法案分别对美国的外资安全审查体制进行了改革，增加了为中国投资企业“量身定制”的条款。 美国外资政策的政治化给外国投资者带来很大的不确定性，在近些年来严重干扰了中国企业的对美投资。自2016年达到创纪录的170亿美元以来，中国企业对美直接投资流量开始不断下滑，在2019年曾一度下降到38亿美元。对美直接投资的下降，除了部分源于中国自身对外投资政策的调整，在很大程度上还因为美国投资环境的不确定性和中国对美投资摩擦的升温。可以预见，在中美战略竞争逐渐加剧的背景下，中国对美投资摩擦的政治化倾向还会进一步凸显，在美国的中资企业也将面临更为复杂的政治环境。然而与在贸易、汇率等领域内的经济摩擦相比，我们在理解跨国投资摩擦的产生机制上以及在处理对美投资摩擦的经验上仍显得不足。通过国内政治的视角，探讨跨国投资摩擦的内在机制，分析影响美国外资政策的国内政治因素，无疑将有助于我们更深入地理解中国对美投资摩擦的政治化问题，对我们更好地防范和应对对美投资摩擦也具有重要的现实意义。 从理论和学术层面来看，关于美国外资政策的研究，还有助于我们进一步理解跨国投资与东道国国内政治之间的相互联系，即外来投资如何影响了东道国国内行为体的外资政策偏好，相关的政策偏好又将通过何种方式塑造东道国的外资政策。另外，以往关于跨国投资摩擦的研究主要关注的是发展中国家对外来投资的反应，以及跨国公司与发展中国家之间的冲突，本书将以中国对美投资摩擦的政治化为切入点，分析美国国内对外来投资的反应，加深我们对发达国家外资政策的理解。